الرقابة البرلمانية على أعمال الحكومة في النظام الدستوري اليمني دراســـة مقارنة

                                                "النتائج :

1-            إذا كانت الديمقراطية تعنى أن الشعب هو مصدر السلطة الوحيد، فإن أسلوب ممارسة الشعب للسلطة له صور ثلاث: فمن ناحية أولى، قد يمارس الشعب سلطات الحكم بنفسه ومباشرة، وتلك هى صورة الديمقراطية المباشرة. ومن ناحية أخرى، قد يمارس الشعب السلطة والسيادة بطريقة غير مباشرة عن طريق نوابه فى البرلمان الذين ينتخبهم لهذا الغرض، وتلك هى صورة الديمقراطية غير المباشرة، وهى الأكثر شيوعاً فى العصر الحديث، ومن ناحية ثالثة، قد ينتخب الشعب نوابه فى البرلمان، ولكن البرلمان لا يستقل بممارسة جميع مظاهر السلطة والسيادة نيابة عن الشعب بل يحتفظ الشعب ببعض مظاهر السلطة يمارسها بنفسه ومباشرة. وتسمى هذه الصورة بالديمقراطية شبه المباشرة.

2-            أن الرقابة البرلمانية على أعمال الحكومة ليست حكراً على نظام بعينه، فهى وإن كانت تتضح بشكل كبير فى النظام النيابى البرلمانى، كما هو الحال فى النظام البرلمانى إلا أن هذا لا يعنى عدم وجود أية مظاهر لمثل هذه الرقابة فى نظم الحكم الأخرى، وعلى وجه الخصوص النظام الرئاسى، الذى يعده الفقه على أنه نظير للنظام البرلمانى. وإذا نظرنا إلى الدستور اليمنى فإننا نجد أنه منذ قيام دولة الوحدة فى 22 مايو 1990م وجد لدينا ثلاثة دساتير، دستور دولة الوحدة لعام 1990م والدستور المعدل لعام 1994م والدستور الحالى لعام 2001م، وقد أخذت هذه الدساتير بالنظام البرلمانى الذى يمنع مساءلة رئيس الجمهورية سياسياً، وقد رأينا أن النظام الدستورى الذى أتى به الدستور اليمنى الحالى هو فى جوهره نظام برلمانى ولكن الدستور اليمنى قد خرج على النظام البرلمانى حينما جعل لرئيس الجمهورية دوراً إيجابياً وفعالاً فى السلطة التنفيذية، وليس مجرد دور اسمي أو شرفى كما يقتضى النظام البرلمانى بصفة أساسية، كما أن الدستور اليمنى قد أخذ ببعض مظاهر النظام الرئاسى كما سبق بيانه ولهذا يمكن القول أن الدستور اليمنى لم يأخذ بالنظام البرلمانى الخالص ولا بالنظام الرئاسى الخالص، وإنما جمع بين النظامين وترجح قيه كفة السلطة التنفيذية على كفة السلطة التشريعية، وتقوم العلاقة بينهما على أساس من التعاون والرقابة المتبادلة.

3-            أن الرقابة البرلمانية وسيلة للكشف عن المخالفات الدستورية والقانونية التى تنتج عن ممارسة الحكومة لأعمالها وتصرفاتها، عن طريق أدوات رقابية مرتبة ومتدرجة من الأضعف إلى الأقوى، ويترتب على أقواها سحب الثقة عن الحكومة، كما أن الرقابة البرلمانية تختلف باختلاف النظام السياسى للدولة نفسه، فتكون رقابة البرلمان قوية فى ظل حكومة الجمعية حيث يعتبر البرلمان هو السلطة العليا للدولة، بينما يتقلص هذا الدور إلى حد كبير فى النظام الرئاسى الذى يقوم على الفصل التام بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، أما فى النظام البرلمانى فإنها أوسع من النظام الرئاسى وأقل من نظام حكومة الجمعية.

4-            تكمن أهمية الرقابة البرلمانية فى محاسبة البرلمان للحكومة عن جميع تصرفاتها ومراقبة مختلف أعمالها، ومناقشة السياسة العامة التى رسمتها الحكومة لنفسها، وعن طريق هذه الرقابة يمكن للبرلمان التعرف على طريقة سير الجهاز الحكومى وكيفية أدائه للأعمال المختلفة، وله أن يراجع الحكومة فيما أقدمت عليه من أعمال وما أتته من تصرفات، ويردها إلى جادة الصواب ونطاق الدستور والقانون كما أن الرقابة البرلمانية تستند على أن البرلمان يمثل إرادة الشعب ويعبر عن طموحاته وآماله التى يريد أن يتم تحقيقها عن طريق نوابه الذين انتخبهم بإرادته الحرة.

5-            تميزت أهداف الرقابة البرلمانية بالكثرة والتنوع، وذلك نتيجة للتنوع وتعدد الانتماءات السياسية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية لأعضاء البرلمان، كما تختلف هذه الأهداف وفقاً لطبيعة النظام السياسى، ففى ظل النظام الديمقراطى، يتجه البرلمانيون إلى التركيز على المصالح العامة أو الحزبية، بينما فى ظل الحكومة السلطوية والشمولية والتعددية المقيدة، يتجه البرلمانيون إلى تحقيق الأهداف الشخصية.

6-            أما فيما يتعلق بتكوين البرلمان فى اليمن فإننا نجد أن الدستور اليمنى المعدل لسنة 1994 قد استحدث مجلساً استشارياً وجعله تابعاً لرئيس الجمهورية، كما أن التعديل الأخير الذى جاء به الدستور الحالى لعام 2001 حول هذا المجلس إلى مجلس شورى وظل تابعاً لرئيس الجمهورية ويملك تعيين جميع أعضائه البالغ عددهم (111) عضواً، وأهم ما جاء فى المادة (125) من الدستور الحالى لعام 2001م التى بينت اختصاصات المجلس المعين هو (اشتراكه مع مجلس النواب فى تزكية المرشحين لمنصب رئيس الجمهورية والمصادقة على خطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية والمعاهدات والاتفاقيات المتعلقة بالدفاع والتحالف والصلح والسلم والحدود). وإذا تأملنا جميع الاختصاصات المشتركة للمجلسين (مجلس النواب والشورى) نجد أن مجلس الشورى لا يمثل رقابة سابقة على مجلس النواب، كما لا يمكن القول بوجود برلمان مكون من مجلسين، غاية الأمر فى الاجتماع المشترك أننا بصدد مجلس موسع مكون من (421) عضواً، ثلاثة أرباعه منتخبون والربع الأخير معين من قبل رئيس الجمهورية، ومما يؤكد القــول بوجود برلمــــان واحد يمارس ســلطة التشريع والرقابة ما نصت عليه المادة (62) من الدستور اليمنى الحالى لعام 2001 على أن (مجلس النواب هو السلطة التشريعية للدولة وهو الذى يقرر القوانين ويقرر السياسة العامة للدولة... كما يمارس الرقابة على أعمال الهيئة التنفيذية...).

7-            منذ قيام دولة الوحدة فى (22) مايو 1990م وحتى اليوم وجد لدينا ثلاثة برلمانات منتخبة، البرلمان الذى تم انتخابه فى عام 1993م، وقد تشكل من ثلاثة أحزاب رئيسية، وهى المؤتمر الشعبى العام، والحزب الاشتراكى اليمنى، وحزب التجمع اليمنى للإصلاح، ومن هذه الأحزاب تم تشكيل الحكومة، حيث لم يتحقق لأى حزب الأغلبية المطلوبة لتشكيل الحكومة، أما البرلمان الثانى فقد تم انتخابه فى عام 1997م، وفى هذا البرلمان ظهر حزب المؤتمر الشعبى العام كحزب الأغلبية الذى قام بتشكيل الحكومة بصورة منفردة، أما البرلمان الثالث فقد تم انتخابه فى عام 2003م، وقد حصل فيه حزب المؤتمر الشعبى العام على غالبية مقاعد مجلس النواب، وبالتالى تمكن من تشكيل الحكومة بمفرده أيضاً.

8-            إن الإطار الدستورى والقانونى الذى نظم قيام البرلمان – سواء فى اليمن أو مصر- وممارسته كان إطاراً ملائماً إلى حد ما، ومع ذلك لم يخل هذا الإطار من بعض الإجراءات المعوقة لأعضاء البرلمان عند ممارستهم لاختصاصاتهم سواء التشريعية أو الرقابية، ففى الجانب التشريعى فرق الدستور بين المشاريع المقدمة من الحكومة والمشاريع المقدمة من الأعضاء، حيث أإن مشاريع الحكومة تحال مباشرة إلى اللجان المختصة بينما مشاريع الأعضاء تحال إلى لجنة خاصة لإبداء الرأى فى جواز نظرها، كما أن المشاريع التى يرفضها المجلس إن كانت من الحكومة يجوز تقديمها ثانية فى دور الانعقاد نفسه، وإن كانت مقدمة من الأعضاء لا يجوز تقديمها إلا فى دور انعقاد آخر بالإضافة إلى أن القوانين المالية لا تقدمها إلا الحكومة أو 20% من الأعضاء على الأقل.

9-            أما فى الجانب الرقابى فقد كانت المحددات أشد إذ لم يعط الدستور اليمنى الحق لأعضاء مجلس النواب بالتعديل فى الموازنة العامة إلا بموافقة الحكومة، وليس هناك ما يجبر الحكومة على قبول تلك التعديلات، حيث لم يرد نص يمكن الأعضاء من رفض الموازنة عندما يرون أنها غير صالحة وتحتاج إلى بعض التعديلات على بنودها، أما الدستور المصرى فإنه قد أجاز لأعضاء مجلس الشعب أن يعدلوا فى النفقات الواردة فى مشروع الموازنة، عدا التى ترد تنفيذاً لالتزام محدد على الدولة، وإذا ترتب على التعديل زيادة فى النفقات وجب أن يتفق المجلس مع الحكومة على تدبير مصادر للإيرادات بما يحقق إعادة التوازن بينهما وبين النفقات.

10-         كذلك نجد أن الدستورين اليمنى والمصرى قد منحا أعضاء البرلمان الحق فى تقديم الأسئلة والاستجوابات وطلبات المناقشة العامة وتشكيل لجان التحقيق والاتهام الجنائى، وإن كانت النصوص الدستورية فى كلا الدستورين قد اشترطت فى بعض هذه الوسائل الرقابية أن تقدم من عدد معين من الأعضاء، غير أن هذا الأمر قد اختلف عند إدانة الحكومة حيث لا يمكن سحب الثقة منها إلا بإجراءات معقدة يصعب توافرها، فلا يقبل طلب سحب الثقة من الحكومة إلا إذا كان موقعاً من ثلث أعضاء المجلس، بالنسبة للدستور اليمنى، من عشر أعضاء مجلس الشعب بالنسبة للدستور المصرى، وحتى تسحب الثقة من الحكومة فإنه يجب أن يصوت على ذلك أغلبية أعضاء المجلس، وهو ما يعنى أن الثقة لا يمكن أن تسحب من الحكومة إلا إذا أراد الحزب الحاكم ذلك، مما يعنى أن هذه النصوص تظل مثالية ولا يمكن تطبيقها فى الواقع، حيث إن الأغلبية البرلمانية هى السبب الرئيسى فى أضعاف البرلمان فأصبحت الحكومة هى من تؤثر على البرلمان وليس العكس كما يفترض.

11-         أدت التعديلات الدستورية التى تمت فى نهاية عام 2001م إلى سحب مجموعة من صلاحيات المجلس التشريعية والرقابية، ومن ثم إضعافه أمام السلطة التنفيذية، فقد وافق المجلس على طلب رئيس الجمهورية القاضى بإلغاء حق مجلس النواب فى تقديم توجيهات ملزمه للحكومة المذكور فى المادتين (61، 62) من الدستور، واستبدال ذلك بتوصيات فقط، مع العلم أن الحكومة لم تعمل بتوجيهات المجلس فى معظم المناسبات إن لم يكن كلها وهى ملزمة، فكيف ستقوم بتنفيذ التوصيات وهى غير ملزمة. كما وافق أعضاء المجلس على تعديل المادة (125) من الدستور الخاصة بالمجلس الاستشارى وإبداله بمجلس شورى مكون من (111) عضواً يقوم بتعيينهم رئيس الجمهورية ويقوم هذا المجلس ببعض الاختصاصات التشريعية مع أن النصوص التى نظمت تكوينه واختصاصاته جاءت فى الفصل الخاص بتنظيم السلطة التنفيذية.

12-         اتضح أن الأداء الرقابى للبرلمان – فى اليمن ومصر- كان ضعيفاً، فقد اقتصر الأعضاء على استخدام وسائل الرقابة التى لا يترتب عليها فى نهاية المناقشة تصويت، أما بالنسبة للاستجواب الذى يعد من أهم الأدوات الرقابية التى قد تؤدى إلى سحب الثقة من الحكومة أو أحد أعضائها، فإننا نلاحظ عدم استخدام هذه الأداة من قبل أعضاء البرلمان فى اليمن بالرغم من كثرة المخالفات والتجاوزات التى تمارسها الحكومة، وإذا كان قد تم استخدام هذه الأداة فى مصر فإنه لم يتم سحب الثقة من الحكومة منذ بدء الحياة البرلمانية فى مصر وحتى اليوم رغم كثرة الاستجوابات التى قدمت للحكومة فى مجلس الشعب المصرى، كذلك فإن هيمنة الحزب الحاكم على أغلبية مقاعد البرلمان، وترأس رئيس الجمهورية لهذا الحزب من أهم العوامل التى تؤثر فى الرقابة البرلمانية على أعمال الحكومة."