كثيرًا ما تفشل السياسات المناصرة للفقراء في تحقيق أهدافها، لأن الفقر ذاته يضعف قدرة الدولة على التنفيذ ويشوه حوافز السياسيين، فتقع السياسة في ما يمكن تسميته فخ الحوكمة، غير أن برنامج بولسا فاميليا البرازيلي للتحويلات النقدية المشروطة يمثل استثناء لافتًا من هذه القاعدة، إذ يظهر تنفيذًا أفضل باستمرار في البلديات الأفقر ذات القدرة الحكومية الأقل، وتبحث هذه الدراسة في الشروط التي تدعم هذا النمط غير المعتاد من الحوكمة المناصرة للفقراء، المتمثل في تحسن التنفيذ في المجتمعات الأفقر لا تراجعه، وما يكشفه ذلك عن علاقة الحوافز السياسية ببناء القدرة التنفيذية للدولة
أولًا: أهداف الدراسة ومنهجيتها
انطلقت الدراسة من إطار نظري يرى أن قيد ارتفاع معدل الفقر يتحول إلى فرصة حين يتلقى الفاعلون السياسيون المحليون مكافآت مالية مقابل تحسين التنفيذ، إذ يصبح التنفيذ الجيد مصدرًا لعائدات تقديرية كبيرة وحافزًا مقنعًا في غياب مصادر إيرادات بديلة، وترى الدراسة أن القدرة على التنفيذ ليست قيدًا ملزمًا ثابتًا، بل يمكن بناؤها بسرعة حين تكون الدوافع السياسية لجمع الإيرادات قوية ويكون التنفيذ كثيف العمالة وقابلًا للتوسع، وطبقت الدراسة هذا الإطار على برنامج بولسا فاميليا الذي يُكافأ فيه التنفيذ البلدي عبر مؤشر الإدارة اللامركزية، مستخدمة تحليلات مقطعية وطولية لبيانات البلديات البرازيلية لاختبار تنبؤات النظرية
ويقوم منطق البرنامج على أن تنفيذ التحويلات المشروطة يقع على عاتق البلديات التي تسجل الأسر وترصد التزامها بشروط التعليم والصحة، وهو عمل كثيف العمالة يمكن توسيعه بتوظيف كوادر محلية دون بنية تحتية معقدة، وقد صمم مؤشر الإدارة اللامركزية ليقيس جودة هذا التنفيذ ويربطه بتحويلات مالية إضافية للبلديات المتقنة، فتتحول جودة إدخال البيانات ومتابعة المستفيدين من عبء إداري إلى مورد مالي يحرص عليه رؤساء البلديات، وهنا يختبر التحليل ما إذا كان هذا الربط بين الأداء والمورد قد قلب فعلًا علاقة الفقر بالتنفيذ في الاتجاه المعاكس للمتوقع
ثانيًا: أبرز النتائج
أكدت نتائج التحليل أن البلديات الأفضل أداء على مؤشر الإدارة اللامركزية هي تلك التي تقل لديها مصادر الإيرادات البديلة ويتسع لديها مجال الاستفادة من مكافآت التنفيذ، وهو ما يطابق تنبؤات نظرية الحوكمة المناصرة للفقراء، كما بينت النتائج أن البلديات تستهدف مكونات المؤشر ذات العوائد الأعلى وتركز جهودها حيث تكون المكافأة أكبر، بما يؤكد أن سلوك الفاعلين المحليين يستجيب بصورة منهجية لهيكل الحوافز المالية، وبهذا يتحول الفقر المرتفع من عائق أمام التنفيذ إلى محرك له، إذ تتضاعف قيمة العائدات التقديرية المرتبطة بالتنفيذ الجيد في المجتمعات الأفقر التي تندر فيها البدائل المالية الأخرى أمام السلطات المحلية
ثالثًا: دلالات الدراسة وتطبيقاتها
تتمثل دلالة هذه النتائج في أن فشل سياسات مكافحة الفقر ليس قدرًا محتومًا يفرضه ضعف القدرات، بل نتيجة لتصميم الحوافز بقدر ما هو نتيجة لندرة الموارد، فحين تُربط مكافآت مالية ملموسة بجودة التنفيذ يمكن بناء القدرة التنفيذية بسرعة حتى في البيئات الأفقر، شريطة أن يكون التنفيذ كثيف العمالة وقابلًا للتوسع، وتقدم الدراسة بذلك درسًا قابلًا للنقل إلى برامج الحماية الاجتماعية في بلدان أخرى، مفاده أن هندسة الحوافز السياسية والمالية قد تكون أهم مداخل إصلاح التنفيذ، وأن تقييم البرامج المناصرة للفقراء ينبغي أن يشمل تحليل ما يكسبه الفاعلون المحليون من تنفيذها الجيد لا كلفته فقط
وتنبه الدراسة في المقابل إلى أن درس الحوافز لا يعني إغفال شروطه، فحيث يغيب الربط المالي الواضح بين الأداء والمكافأة، أو حيث يصعب قياس جودة التنفيذ ومكافأتها بعدالة، قد يعود فخ الحوكمة إلى العمل، ومن ثم فالقابلية للنقل مشروطة بتصميم مقاييس أداء شفافة لا يمكن التلاعب بها بسهولة، وبقدرة المركز على التحويل المنتظم للمكافآت، وببقاء التنفيذ مهمة قابلة للتوسع بأيدٍ محلية، وهي شروط تحققت في حالة بولسا فاميليا وجعلت منها حالة كاشفة لقواعد عامة في حوكمة سياسات الفقر
وخلاصة القول إن تجربة بولسا فاميليا تقلب الافتراض الشائع بأن الفقر يضعف تنفيذ السياسات المناصرة للفقراء بالضرورة، إذ تبين أن التنفيذ يتحسن في البلديات الأفقر حين تتحول جودته إلى مصدر إيراد وحافز سياسي، وتدعو الدراسة صناع السياسات إلى تصميم أنظمة مكافآت تجعل مصلحة الفاعلين المحليين متفقة مع مصلحة الفئات الفقيرة، وبذلك يصبح فخ الحوكمة قابلًا للفكاك عبر هندسة الحوافز لا عبر ضخ الموارد وحده
